5月19日是中國旅游日，本屆的主題為“休閑惠民美麗中國”。
休閑惠民的根本在于旅游景點推出“免費或優(yōu)惠”的措施，國家旅游局要求“公共博物館、紀(jì)念館、全國愛國主義教育示范基地、體育場館免費或優(yōu)惠向公眾開放；倡導(dǎo)旅游景區(qū)景點、賓館飯店、旅行社等旅游企業(yè)推出優(yōu)惠措施”。
年初，國務(wù)院發(fā)布的《國民旅游休閑綱要》同樣體現(xiàn)了這一主旨，《休閑綱要》稱：“穩(wěn)步推進公共博物館、紀(jì)念館和愛國主義教育示范基地免費開放。穩(wěn)定城市休閑公園等游覽景區(qū)、景點門票價格，并逐步實行低票價。”
但事實上，各地景點漲價潮風(fēng)起云涌。有網(wǎng)友說：“五一小長假時，國內(nèi)有不少景點宣布降價，但有的景點降價前已先行提價，等于是‘假摔’!這讓我們一次又一次想起‘免費西湖’的好!”
西湖免費開放已經(jīng)走到了第11個年頭。“免費西湖”模式是如何落實的?它曾面臨過哪些難題?在國內(nèi)景區(qū)漲聲一片的今天，探尋這個全國唯一一個5A級免費景區(qū)的起源和發(fā)展，或許有助于這種模式的推廣，讓“美麗中國”能更大程度地“休閑惠民”。
■11年來，西湖免費開放了130多個景點，占景點總數(shù)的73%，免費開放的景區(qū)面積達到了2000多公頃。
■由于西湖免費開放帶來的巨大人流效應(yīng)，拉動了杭州市旅游總收入的持續(xù)增長。2012年，杭州市旅游總收入為1392億元，較十年前增加5.64倍。
“逼”出來的免費開放
“把我們趕走了，你們再圍起來坐地斂財，這不是與民爭利嗎?”“我家?guī)纵吶硕甲≡谖骱?，以后想回來看看還要付幾十塊錢!你環(huán)境搞得再好跟我們又有什么關(guān)系呢?”
2001年，當(dāng)西湖綜合保護工程啟動，工作人員動員西湖南線景區(qū)居民拆遷時，居民們說得最多，也讓人最無言以對的便是這幾句話。
“我們提出‘還湖于民’的口號，卻不敢真正作出承諾，工作似乎陷入僵局。”說起十幾年前的往事，西湖風(fēng)景名勝區(qū)黨委書記、管委會主任劉穎仍覺得歷歷在目，“要破解拆遷難，必須給百姓一個承諾，才能得到大家的理解和支持。”多次討論和請示后，指揮部終于達成共識：南線拆遷完成后，沿湖四大公園，即柳浪聞鶯、老年公園、少兒公園和長橋公園全部免費開放。
承諾一作出，拆遷工作變得相對順利起來。2002年10月，西湖南線景區(qū)一開放便好評如潮，大家說，這樣的西湖才是市民和游客真正的“后花園”——只有后花園才不收門票，才不會被分割成一塊一塊。
“既然吃了第一個螃蟹，嘗到了鮮味，當(dāng)然想繼續(xù)吃下去了。事實上，我們也沒得選擇，否則老百姓會說，憑什么南線不收門票西線要收?”于是，在接下來的“西湖西進”等綜保工程的推進中，自然就形成了“建成一處免費開放一處”的思路。
從2003年開始，位列“西湖十景”的花港觀魚、曲院風(fēng)荷公園免費開放，同時免票的還有杭州花圃、中山公園、太子灣公園等。經(jīng)西湖綜合保護工程整治后的15個景點中，有13個免費開放。期間，景區(qū)所屬的博物館(紀(jì)念館)也全部免費開放。來自杭州市旅委的數(shù)據(jù)顯示，10年間，西湖免費開放了130多個景點，占景點總數(shù)的73%；免費開放的景區(qū)面積達到了2000多公頃。未免費開放的，基本都是全國重點文物保護單位，必須控制客流量。西湖申遺成功時，杭州莊嚴(yán)承諾西湖會做到“六個不”：一是“還湖于民”的目標(biāo)不改變；二是門票不漲價；三是博物館不收費；四是土地不出讓；五是文物不破壞；六是公共資源不占用。
杭州西湖申遺特邀攝影師孫小明，從2001年起拍的西湖照片已近10萬張。作為熱愛西湖的新杭州人代表，西湖免費開放后，對孫小明來說解決了一個實際問題：“不用花錢買門票，想去哪兒拍都行。”現(xiàn)在，碰上好天氣，西湖邊一些公認(rèn)的好的攝影位，便早早地聚集了等待拍攝的發(fā)燒友，寶石山上經(jīng)常連架子都放不下，因此，西湖邊的“長槍短炮”，也經(jīng)常成為攝影人作品中的“西湖風(fēng)景”之一。
一本并不復(fù)雜的經(jīng)濟賬
“經(jīng)濟壓力?一開始大如山啊!”說起西湖第一年免費開放時的經(jīng)濟賬，劉穎仍覺感慨。2003年，大家一算賬，門票損失將近4000萬，還有大量事業(yè)單位的員工要分流。一時間，找“錢”成了管委會急需解決的問題。
此時，杭州市政府的頂層設(shè)計起了決定性的作用。2002年成立的西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會，屬杭州市政府派出機構(gòu)，與杭州市園文局實行“兩塊牌子、一套班子”的管理體制，整個西湖景區(qū)60平方公里范圍內(nèi)的保護、利用、規(guī)劃、建設(shè)職能都由管委會負責(zé)。“類似區(qū)一級政府，下設(shè)公安、工商、行政執(zhí)法等多個部門。”劉穎表示，這種管理體制減少了多部門協(xié)調(diào)的不便，又使西湖整體上和杭州“大旅游”城市接軌，在操作上更為便利。杭州市政府還專門下發(fā)文件，將景區(qū)內(nèi)的一切稅收全部交由管委會使用。
管委會首先要做的，是盤活商業(yè)服務(wù)設(shè)施，由此獲得的收入和稅收彌補門票免費造成的巨大缺口。2002年，管委會進行了首次嘗試，將景區(qū)內(nèi)部分商業(yè)服務(wù)設(shè)施以拍賣的方式尋求租賃者，解決資金缺口。以花港觀魚為例，免費前一年門票收入為800萬元，免費開放后，一年新增200萬元的管理維護費用。但現(xiàn)在僅物業(yè)出租一年就有2000萬，相當(dāng)于凈增加了1000萬。雖然西湖放棄了門票收入，但由于其免費開放帶來的巨大人流效應(yīng)，景區(qū)內(nèi)的店面租金水漲船高。2011年起，景區(qū)稅收已超過門票部分，成為主要收入。
當(dāng)然，也走了點兒彎路。免費開放初期，因為沒有經(jīng)驗，房租的高低成了當(dāng)時唯一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，事后證明，這一標(biāo)準(zhǔn)有些問題。房租高了，經(jīng)營者就將經(jīng)營成本變相加價給消費者，但沒有提高服務(wù)質(zhì)量，消費投訴多了起來。在此后的招商中,管委會改變了模式,不再是價高者得,而要從多方面進行考核。
即便如此，景區(qū)財政收支平衡仍然面臨較大壓力。西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會網(wǎng)站公布的一份2011年財政總結(jié)顯示：景區(qū)財政收支平衡面臨較大壓力，財政收支形勢仍然趨緊。但劉穎他們不太擔(dān)心，因為頂層設(shè)計始終在發(fā)揮功效：杭州市財政每年給西湖景區(qū)一定體制性補貼。杭州市的決策者們算的是大賬，杭州市旅委公布的數(shù)據(jù)顯示：2001年杭州市的旅游總?cè)藬?shù)為2591.94萬人次，旅游總收入為294億元，到了2012年，旅游總?cè)藬?shù)達到8567萬人次，旅游總收入為1392億元，分別增加3.31倍和5.64倍。
這其中，杭州采取了一系列發(fā)展旅游的措施。如近年來，杭州市政府每年撥付5000萬元扶持茶樓、餐飲、保健、養(yǎng)生等十大潛力行業(yè)，讓整個城市從觀光游向休閑游轉(zhuǎn)型。而完善的旅游產(chǎn)業(yè)鏈，才能保證杭州可以通過其他收入反哺西湖。
“西湖免費，表面上看游客少花了門票錢，降低了旅游成本，但游客的平均逗留時間達到了0.8天。”杭州市旅委宣傳處處長華雨農(nóng)說，這意味著游客在住宿、吃飯、購物、娛樂等方面的支出大大增加，“杭州的餐飲、旅館、零售、交通等服務(wù)行業(yè)獲得了新的發(fā)展空間，為杭州第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位和經(jīng)濟效益。”華雨農(nóng)又搬出了他的“241算法”：每個游客在杭州多逗留24小時，杭州的年旅游綜合收入便會增加100億元。
當(dāng)然，西湖的免費效應(yīng)遠不止反映經(jīng)濟上。西湖免費開放以來，杭州先后獲得“聯(lián)合國人居獎”、“國際花園城市”、“東方休閑之都”、“中國最佳旅游城市”等稱號，并連續(xù)五年蟬聯(lián)“中國最具幸福感城市”。免費西湖給杭州帶來了極大的知名度和美譽度。
改變“一平米站四五人”
免費帶來的第一大問題是人流不可控。“斷橋上，一平米站了四五個人，沒有插足之地了”。免費開放之初，每到黃金周，這樣的報道已成常態(tài)，一張張人滿為患的“風(fēng)景照”，成為了西湖的“另類風(fēng)景”。“太子灣公園被踩平那年，也是西湖景區(qū)恢復(fù)收門票限制客流呼聲最高的一年。”華雨農(nóng)說。
2009年的清明小長假，太子灣公園拆掉籬笆，取消收費，20天內(nèi)72萬人次光顧了這個面積僅為3個足球場大的地方，公園一半綠地被踩成了黃泥地。
劉穎認(rèn)為：“這不能怪游客，1米寬的公園路讓這么多游客怎么走?當(dāng)然只能踩草坪了。”既然必須踩草坪，那就把不耐踩的草坪換成耐踩的草坪，把攔草坪的繩索和禁入牌一并撤去，一些草地辟為休息區(qū)，空間頓時開闊起來，公園容納量大大增加。截至今年5月，西湖景區(qū)觀賞性草坪開放已達21塊，總計59100平方米。
這種從自身找原因的開放性思維同樣體現(xiàn)在應(yīng)對如廁難題中。旅游旺季，公廁不夠用，游客如廁要排百米長隊。游客提意見，為什么景區(qū)周邊賓館、飯店和單位的廁所不讓上?杭州市旅委覺得這是個好主意，立即要求西湖景區(qū)周邊的賓館、飯店、政府機關(guān)和企事業(yè)單位全部免費開放廁所。再后來，人們發(fā)現(xiàn)，斷橋公廁男女廁所對調(diào)了位置。原來，景區(qū)管理部門發(fā)現(xiàn)男廁面積比女廁大，但女性如廁更難，于是花了一個月時間調(diào)換了位置。
今年“五一”前，岳廟修整后重新開放，人們驚艷于其公廁的變化：擺放了鮮花和座椅，儼然是一個休息場所。劉穎解釋了這一現(xiàn)象：“最早的時候，大家認(rèn)為廁所建得像花園洋房太奢侈了，如今，人們的觀點是，必須要這樣的廁所才配得上西湖。小小廁所文化，反映的是游客旅游觀念的改變，即從簡單游玩到追求舒適度，所以我們的思路一定要更‘前衛(wèi)’。”
免費的西湖要“設(shè)防”
自西湖免費開放始，一個個管理難題便接踵而至。2002年，西湖安裝了水下射燈，這些銅質(zhì)射燈經(jīng)常被小偷“光顧”。不僅如此，公園里用來播放背景音樂的喇叭也常常離奇失蹤。于是，“狗防、機防、人巡邏”成了那一年獨特的風(fēng)景。
開放的西湖怎么保障安全?一支1700多人的保安隊伍為西湖拉起一道安全網(wǎng)。他們的任務(wù)，就是每天24小時在西湖邊巡邏。
比起免費開放初期“兵來將擋”式的被動管理，如今的管理者顯然已能做到沉著應(yīng)對、收放自如。為加強動態(tài)管理，管委會成立了一支6人組巡查隊，它直屬管委會領(lǐng)導(dǎo)，每天無固定路線暗訪且不講任何情面。他們的任務(wù)就是“找茬”，大事小情都會管：比如某個廁所味道重，他們會當(dāng)場開出2張單子，一張送管轄單位告知，一張送管委會領(lǐng)導(dǎo)。第二天他們會過來看有沒有整改好，改了便罷，倘若沒改，會被扣分——這些分?jǐn)?shù)到年終是與長效管理獎等掛鉤的，管委會還會進行季度評比和年度評比，并在大會上進行通報。
當(dāng)然，硬性管理之外，更多的是心細如發(fā)的柔性關(guān)懷。西湖邊人行道鋪的都是石板路，石板路最大的毛病是容易松動，于是，下雨天如何防止“水老鼠”，這個小小課題進入了管委會領(lǐng)導(dǎo)層的視線。“各管轄單位對自己轄區(qū)內(nèi)的每塊石板都要進行排查和維護，對松動的石板進行更換。”從去年開始，整整5個月時間，花費近千萬資金，動用大量人力、財力，西湖邊再找不到松動的石板。
“微笑亭”傳遞溫暖
如果在西湖邊玩累了、餓了，正巧又在蘇堤附近，如果你愿意，便可以到蘇堤南口的微笑亭前免費領(lǐng)個饅頭充饑。亭前一張長方型的小矮桌上擺滿了放饅頭的蒸籠，中午11點，饅頭準(zhǔn)時發(fā)放。兩個面點師傅發(fā)放饅頭，兩個志愿者在師傅邊上派發(fā)塑料袋，資深的凌大伯在邊上叫喊:“免費饅頭!”不少游客因此欣喜地說：“杭州太有愛了!”
工作人員楊曉說，為了做饅頭，花港管理處去年專門購置了壓面機、蒸籠等，因為此前只負責(zé)食堂的百來號人吃飯，沒做過饅頭，廚師還專門接受了培訓(xùn)。
除了饅頭，微笑亭還準(zhǔn)備了免費的涼茶、針線包、急救藥、輪椅等等。“越是瑣碎的服務(wù)，就越是游客需要的。”劉穎說。目前西湖風(fēng)景區(qū)內(nèi)共有六個微笑亭，分布于湖濱一公園、柳浪聞鶯、雷峰塔、蘇堤、曲院風(fēng)荷和平湖秋月，另外，靈隱、六和塔等處的微笑亭也在建設(shè)之中。“每個微笑亭都是我自己去現(xiàn)場察看選定的，它們分布在游客量最大的景區(qū)。如果把這些點換成商業(yè)服務(wù)設(shè)施，每個年租金都在30萬以上。”劉穎強調(diào)，最重要的是，每個微笑亭都是志愿者在服務(wù)，這支活躍在景區(qū)的7000多人的志愿者隊伍，是他們堅強的后盾。
交通困局仍待破解
盡管做了種種努力，劉穎承認(rèn)，交通仍是西湖旅游難解之題。
據(jù)統(tǒng)計，2012年杭州游客量達8000多萬人次，且多集中在雙休日和節(jié)假日。多年來，為緩解西湖景區(qū)交通壓力，杭州市采取了多種措施。如在景區(qū)周邊設(shè)置大型免費停車場，讓自駕車的游客把車停在旅游集散中心，然后換乘公交到主要城區(qū)景點游覽；在西湖景區(qū)的主要干線上，旅游旺季采取單雙號限行和單行線循環(huán)；西湖景區(qū)內(nèi)的停車場采取平時和節(jié)假日不一樣的收費，利用經(jīng)濟杠桿來調(diào)節(jié)客流量。同時，杭州市多年前就提議杭州百姓節(jié)假日讓湖于外地游客，鼓勵杭州人到周邊近郊旅游，讓游客得到更好的旅游體驗。
但這些都無法從根本上解決景區(qū)擁堵問題，“進不來出不去”仍成為游客投訴的熱點。西湖位于城市的主城區(qū)域內(nèi)，西湖邊的道路承擔(dān)著杭州主干道和過境道路的功能，令杭州旅游受益于此，也受限于此。更大范圍限行?景區(qū)周邊有那么多的單位、療養(yǎng)院和住家，不現(xiàn)實。大公交?西湖邊寸土寸金，沒有條件再多建換乘點或是停車場。
為緩解西湖景區(qū)交通“兩難”，杭州市政府已啟動紫之隧道等交通重點工程，以期緩解西湖景區(qū)的過境車輛問題。我們期待著，作為世界遺產(chǎn)地的西湖景區(qū)，明天能做得更好。